編者按:
2018年8月14日財政部官網政策發布的窗口上發布《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》(財綜〔2018〕42號),于是乎各個網站以及朋友圈紛紛轉發財綜〔2018〕42號文。近日,中建政研信息咨詢中心大項目中心副總經理霍曉亮對這一政策進行了解讀。
作者:中建政研信息咨詢中心大項目中心副總經理 霍曉亮
財綜〔2018〕42號文最為醒目的一點是,探索完善培育第三方機構的政策措施,引導第三方機構提高服務能力和管理水平。結合政務信息系統整合共享,充分利用現有第三方機構庫組織開展評價工作。明確由第三方機構組織開展評價工作,彰顯第三方機構做績效評價的重要地位。
那么,績效評價的對象是什么?
很明確,績效評價的對象是政府購買服務的項目。那么什么是政府購買服務呢?在這里必須重申一下什么是政府購買服務,因為很多人受《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)的影響,對政府購買服務有錯誤的認識,財預〔2017〕87號禁止的是利用虛假的政府購買服務合同和不規范的政府購買服務違規舉債,變相舉債,文件不是禁止政府購買服務本身。文中規定:地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債,不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資,不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。
根據《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)和《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)定義:“政府購買服務是指通過發揮市場機制作用,把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業單位承擔,并由政府根據合同約定向其支付費用。”明確兩點:第一,先有政府預算,才有政府購買服務行為。政府購買服務是有政府預算的,而非舉債行為。第二,PPP項目不在政府購買服務范疇內。
財綜〔2018〕42號文所針對的政府購買服務活動,是不包括PPP項目的,有些人過度解讀,認為PPP項目的績效評價同樣適用本文件。筆者認為,雖然PPP項目的績效評價不適用本文件,但政府購買服務的績效評價與PPP項目的績效評價有相似之處,他們都是為了提高項目的質量,都是為了規范項目行為,提高經濟效益,提高社會效益。所以該文件對PPP項目有一定的參考價值,例如:
第一,推進引入第三方開展項目績效評價為大趨勢,同樣適用PPP項目的績效評價。
第二,績效管理也會貫穿PPP項目的全過程。
第三,PPP項目的評價結果與合同資金支付掛鉤等。
政府購買服務包括哪些內容?
根據《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號),政府購買服務主要包括六大類:
(一)基本公共服務。公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項;
(二)社會管理性服務。社區建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項;
(三)行業管理與協調性服務。行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項;
(四)技術性服務。科研和技術推廣、行業規劃、行業調查、行業統計分析、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項;
(五)政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策(立法)調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項;
(六)其他適宜由社會力量承擔的服務事項。
以往進行撥款的項目逐漸改成政府購買服務項目,政府購買服務涉及的投資額度越來越大,涉及的行業領域越來越廣。在中國政府購買服務信息平臺網站上,可以看到14大類的政府政府購買服務指導性目錄,在這些目錄內的項目,均適用進行政府購買服務。
政府購買服務項目從2015年開始,才剛剛幾年,與之相匹配的績效評價將開展試點,涉及的領域非常廣泛,規模也會越來越大,政府購買服務的第三方評價的市場需求也會慢慢增長。
為積極穩妥推進政府購買服務第三方績效評價工作,財政部將于2018—2019年組織部分省市開展試點,通過試點完善政府購買服務績效指標體系,探索創新評價形式、評價方法、評價路徑,穩步推廣第三方績效評價。綜合考慮地方經濟社會發展及評價工作開展情況等因素,選取天津市、山西省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、河南省、四川省、貴州省、深圳市等10個省、直轄市、計劃單列市開展試點。
績效評價的內容是什么?績效評價的范圍是什么?
財綜〔2018〕42號文“就購買服務行為的經濟性、規范性、效率性、公平性開展評價。各地區、各部門可以結合自身實際,具體確定重點領域、重點項目,并逐步擴大范圍。”
就績效評價的初期而言,主要是針對政府購買服務的經濟性、規范性、效率性、公平性開展評價。做一個政府購買服務項目,采用競爭的方式,合規合法是項目的基本要求,所以公平競爭和規范操作成為項目的前提,在評價的過程中將會嚴肅查處暗箱操作、利益輸送、弄虛作假等違法違規行為,依法依規對違規評價機構進行處罰。以結果和目標為導向,政府購買服務項目對社會帶來了什么樣的效益,為政府節約了多少成本,是否物有所值,所以要從經濟性和效率性來評價。重點項目和重點領域根據實際情況,逐步擴大評價范圍,提高政府購買服務的質量。
績效評價結果如何應用?
財綜〔2018〕42號文“財政部門直接組織開展第三方績效評價的,應及時向購買主體和承接主體反饋績效評價結果,提出整改要求,并將評價結果作為以后年度預算安排的重要依據。購買主體組織開展第三方績效評價的,應及時向承接主體反饋績效評價結果,探索將評價結果與合同資金支付掛鉤,并作為以后年度選擇承接主體的重要參考。”
政府購買服務績效評價不是為了評價而評價,評價結果必然會對項目進行有效干預,第三方機構出具整改要求,項目必須進行整改,提升服務質量和社會、經濟效益。根據評價結果,和合同資金支付掛鉤,為政府節約相應的成本。績效評價的結果還會影響第二年政府財政預算的支出情況,從而調整預算成本。
政府購買服務第三方績效評價操作流程?
財政部門組織第三方開展績效評價工作,對項目的經濟性、規范性、效率性、公平性開展評價。在項目開始,編制預算的同時,就應當設定相應的指標體系,指標能夠客觀評價服務提供狀況,相關群體滿意情況,購買主體等方面滿意情況,特別是服務對象滿意情況。績效評價結果將會影響以后年度的預算安排,與合同資金支付掛鉤。
附:政府購買服務第三方績效評價結構示意圖
第三方機構應該怎么做?
怎么進行績效評價,績效評價指標怎么設置,打分標準,評審依據是什么?一系列的問題是績效評價最難解決的問題,財綜〔2018〕42號文系統性地,方向性地指出:“建立健全指標體系。編制預算時應同步合理設定政府購買服務績效目標及相應指標,作為開展政府購買服務績效評價的依據。指標體系要能夠客觀評價服務提供狀況和服務對象、相關群體以及購買主體等方面滿意情況,特別是對服務對象滿意度指標應當賦予較大權重。”
服務提供狀況,相關群體滿意情況,購買主體滿意情況,特別是服務對象滿意情況,是重要的評價指標,在項目預算時就應該考慮到,指標體系如何建立,評價標準如何確定,目標如何分解,體系建立后同領域中是否可以比較,是否可以量化,是否可以檢測,這些問題暫時都沒有回答,這也是將來第三方機構努力探索的方向,這也是第三方機構的市場機遇所在。