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“財政部PPP中心”
高速公路絕大多數為收費公路，其特點是工期緊、資金需求量大且較為集中，但受于國家財政的限制，資金短缺現象嚴重。隨著 2014年10月《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、2015年1月1日起新《預算法》實施以及近來財政部發布的一系列規范政府舉債文件，要求明確劃清政府與企業界限，嚴禁地方政府以任何方式違規舉債和變相融資。隨著高速公路投融資模式日益規范，越來越多的高速公路通過政企合作(PPP)模式運作來降低了政府債務，提高高速公路建管養運效率。筆者有幸作為項目實施機構負責人,深度參與了地方高速公路PPP項目，以親身操作項目的實踐經驗來說明采用PPP模式應用于高速公路建設所體現出來的優勢，所產生的“1+1>2”的化學反應，僅供參考。
一、高速公路建設模式
根據《公路法》和《收費公路管理條例》，收費公路分為政府還貸公路和經營性公路兩種類型。經營性公路通過招標選擇項目社會投資人，也就是采用PPP模式。隨著新《預算法》和國發43號文件的實施，政府債務只能由政府及其部門通過債券方式舉借，不得通過企事業單位等舉借，政府舉債要全部納入政府債券發行渠道。其中，政府還貸收費公路融資只能通過發行地方政府收費公路專項債券。因此，目前，對于高速公路項目建設只有兩種路徑：一是政府還貸收費公路模式，政府通過發行專項債券進行項目融資建設;二是采用PPP模式，引入社會資本通過商業銀行等渠道開展項目融資建設。
政府還貸收費公路模式運作模式為省級政府作為發行主體發行收費公路專項債券，通行費收入等全部納入政府性基金管理，政府授權平臺公司作為承接主體(建設業主)，平臺公司作為項目建設單位和后期運營管理單位，通過收取車輛通行費等方式償還債券本息，貸款本息還清后，立刻停止收費。
PPP模式下高速公路是指項目實施機構在項目實施方案通過后，按照《經營性公路建設項目投資人招標投標管理規定》和《收費公路政府和社會資本合作操作指南》要求，結合項目實際要求，按照合法合規的招標方式選擇項目投資人(建設業主)，由項目投資人負責項目的融資、建設、運營養護等工作，合作期結束后，資產無償移交給政府。
二、EPC應用于高速公路建設模式
EPC(Engineering、Procurement、Construction)是工程總承包的一種，指設計、采購、施工，通常解讀為“設計施工總承包”，指通過減少設計、采購、施工相互制約和相互脫節的矛盾, 利用“設計節約是最大節約”的理念達到提高工程建設效率,控制施工成本的目的，是工程建設階段組織實施的新模式。根據其定義，EPC模式可用于傳統模式(即政府還貸收費公路模式)，也可以用于PPP模式。
(1)EPC應用于傳統模式。在政府還貸收費公路模式下，根據《公路工程建設項目招標投標管理辦法》的規定，如需采用EPC(設計施工總承包)模式實施，需具體以下條件：平臺公司(建設業主)資金已落實，初步設計已批復，并且項目審批(核準)部門在批復文件中同意采用EPC模式。同時，按照《公路工程設計施工總承包管理辦法》，其初步設計單位和施工圖設計單位不能為同一單位，并且原則上總承包合同總價一般不予調整。
(2)EPC應用于PPP模式。在高速公路建設模式上，PPP模式一般通常表現形式為BOT(無政府補貼情況下)或“BOT+政府補貼(或簡稱政府可行性缺口補助)”。BOT定義為(Build-Operate-Transfer即建設-經營-轉讓)，依據EPC為工程建設階段承包模式，可以看出EPC實質上是BOT中“Build(建設)”采用的模式。根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》中的“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”可以不進行招標的規定，PPP模式下如果項目投資人具備施工設計能力可以直接采用EPC模式進行建設，無需二次招標。
通過對比，可以看出：EPC用于PPP模式可以節約時間，既吸引了社會資本解決融資難的問題，降低了政府債務;又引入了強有力的建設、管理隊伍，彌補了政府管理力量不足，以時間的提前換取發展的空間,提高工程效率和工程進度。
三、高速公路建設PPP模式認識的誤區
筆者經常在不同地方聽見一些論調“PPP項目地方政府投入成本高，前期工作手續多，程序復雜，效率低下”，為此筆者多方探尋，到底PPP項目成本高在哪里?為什么高?但得到的答案卻是大相徑庭。為此，筆者結合我市高速公路建設實踐，親自進行了驗證。
(1)誤區一：PPP項目地方政府投入成本高。目前，我市在建的高速公路建設模式分為政府還貸收費公路模式和PPP模式。政府還貸收費公路模式主要是自治區級平臺公司作為承接主體，要求我市采用“區市共建”模式，即我市負責承擔征地拆遷費和部分資本金作為地方政府配套資金投入。以我市在建的政府還貸收費公路模式高速公路項目(項目總投資約125億元)為例，自治區級平臺公司要求我市在項目建設期(2年)出資24億元作為項目征拆資金和項目資本金。以財政補貼形式補助項目，我市不享有項目收益權，資產全部屬于自治區平臺所有。但項目如采用PPP模式組織實施,征拆資金和項目資本金我市不用出資，項目竣工驗收后，我市只需在運營期的前15年給與一定數額的運營期補貼，在項目運營期結束后，項目資產可無償移交我市。據初步測算，PPP模式，運營期補貼總額按4.9%折現，相當于建設期投入18億元，比采用“區市共建”模式節約資金近6億元，相當于我市用18億元投資撬動125億元社會投資。由此可見，采用PPP模式，地方投入成本低，并給地方政府留下經營性資產。
(2)誤區二：PPP模式前期工作流程多。其實，PPP項目審批的流程比傳統公路僅僅多了財政承受能力、物有所值評價和項目實施方案的編制及評審環節。但此環節可以和傳統項目審批事項同時進行，不僅不延長前期工作時間，相反在一定程度上提高項目實施機構和項目投資人的積極性。同樣以我市在建的政府還貸收費公路模式高速公路項目(項目總投資約125億元)為例，2011年開始啟動前期工作，完成項目工可審批為2016年，歷經5年多時間，初步設計完成時間為2017年，目前項目尚未獲得批復。而我市采用PPP模式下的玉湛高速公路(廣西段)，2015年下半年啟動前期工作，2016年6月完成投資人招標，8月取得項目核準批復，從項目啟動到項目核準批復，僅用時1年，比政府還貸收費公路模式縮減了4年前期工作。2016年7月啟動項目初步設計和施工圖設計工作，2017年1月初步設計獲得批復，2017年5月施工圖設計獲得批復。從工可階段到施工圖階段，僅耗時1年。2017年3月啟動征拆工作，僅用3個月基本完成征拆工作并進入實質性開工建設。我市通過在運營期僅需投入3.16億元可用性缺口補助，卻撬動了70億元的社會投資，極大緩解了我市財政壓力，該項目被自治區領導譽為典型案例，稱為“玉湛模式”，目前工程已累計完成投資23億元。可以看出：PPP模式更有利于推進前期工作，大大提高工程建設速度。
四、我市高速公路建設PPP模式優勢
我市在玉林至湛江高速公路采用PPP模式，取得非常好的效果，吸引了交通系統單位學習，簡單總結一下，采用PPP模式有以下優勢：
(1)縮短設計和建設周期。根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”的要求。中國交通建設股份有限公司自行組織設計和施工，能夠充分發揮在高速公路建設領域的設計優勢，配置充足的經驗豐富的設計人員，高效優質完成設計任務;能夠利用設計單位與施工單位溝通順暢的優勢，保證施工方案的適用性，同時減少設計變更;能夠利用在建設領域的雄厚實力和管理方面的豐富經驗，集中采購、專業化施工，保證工程順利實施。社會資本方通過整合設計、建設資源，合理協調，可以縮短設計、建設周期，提高項目的實施效率。
(2)可行性缺口補助總額設定上限。在實施過程中，我市僅在項目運營期間給社會資本方缺口補貼，但是對補貼總額進行的控制，大大減輕財政壓力，同時又不設定保底車流量，降低政府風險，又通過設計超額利益分成的機制，避免社會投資人獲得過多超額收益，同時減輕了政府財政壓力，充分體現PPP模式利益共享的原則。
(3)征地拆遷成本費用納入總投資，緩解財政壓力。項目是由政府組織征地拆遷，征地拆遷成本費用納入總投資，但征地拆遷的費用以批復的初步設計概算為準，包干使用，由項目公司支付，超出部分由政府承擔。項目業主采用自主研發的征地拆遷管理軟件，做到了公開公平公正，保障了被征拆單位或個人的利益。這種模式緩解地方財政壓力，同時倒逼政府的征拆進度，征拆各方密切配合，有利于項目早日建設。
總之，采用PPP模式進行高速公路建設具有較強的優勢，與傳統模式相比：一是符合政府鼓勵社會資本參與基礎設施投資、建設及運營管理精神，有利于建立公平、開放、透明的市場規則，營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境;二是降低地方政府當期資金投入壓力，緩解了政府建設期的投資壓力，減輕財政壓力支出，降低項目建設運營成本;三是有利于引進先進的開發技術和管理經驗。四是采取PPP模式后，項目的專業建設、運營任務轉移給社會資本方，可使政府從繁重的事務中脫身出來，從傳統的基礎設施公共服務的提供者變成監管者的角色，更好的發揮政府監管職能。
作者工作單位：廣西玉林市交通運輸局
本文僅代表作者觀點，不代表道PPP觀點
來源： 財政部PPP中心
