來源：
“財政部PPP中心”及“道PPP”公眾號
92號文之后，PPP還會迎來春天嗎？
北京市中倫（上海）律師事務所合伙人 周蘭萍
北京市中倫（上海）律師事務所律師 孟奕
2017年底，財政部、國資委、銀監會一系列規范性文件的出臺引起了各界廣泛的關注，特別是財政部《辦公廳關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”）堪稱“PPP史上最嚴”，一時間也有類似“PPP項目進入嚴寒”、“PPP市場遇冷低迷”等聲音陸續傳來，讓人不寒而栗。但是經過這兩個多月的冷靜期，業內看待PPP的視角開始更加客觀和理性，也讓筆者深切感受到PPP項目的前景依舊明朗而廣闊。
一、92號文旨在規范，而非摒棄PPP
從2014年本輪PPP興起以來，中央及地方層面對于這一創新機制都做了不同程度的摸索，從第一批示范項目的推出到PPP模式在各領域內的深入推廣，PPP的發展過程也是對我國公共服務領域投融資體制改革的一段歷史見證。然而改革的過程也會伴隨著新問題的產生，改革逐步進入深水區后需要我們及時審視前期工作，在總結經驗教訓的同時加以必要的修正，以實現PPP的可持續發展。取之精華、剔除糟粕，這正是92號文的出臺背景。
92號文在序言部分即開宗明義，明確其出臺的目的旨在規范PPP項目，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。具體從內容上來看，92號文主要通過三種路徑實現其規范PPP的目的：
第一，回歸本源——通過對已入庫項目的排查清理，以及對新項目入庫的嚴格把控，92號文在逐步提高項目管理庫信息質量和管理水平的同時，也在著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源。未來，PPP的根本目標仍然是促進公共服務的提質增效和公共利益最大化的實現，而非政府對外違規舉債的綠色通道或者社會資本享有固定回報的獲利工具。
第二，量力而行——通過對于政府付費類項目的審慎開展，防止政府不合理利用PPP的融資功能。過去幾年，個別政府不顧10%一般公共預算的紅線要求，一味追求項目的盲目上馬導致了基礎設施的過度建設，也為政府財政支出責任拉響了警報。嚴格政府付費類項目的審批，無疑對政府基于真實財政狀況理性開展項目識別評估，減少未來地方財政債務風險會起到有效的管控作用。
第三，提質增效——通過對存量項目的優先支持，引導PPP機制在存量基礎設施領域發揮作用，形成良性的投資循環。同時，92號文也明確了PPP項目的政策導向將以盤活存量、加強運營管理為主，以扭轉過去“重建設、輕運營”的局面，為政府集中有限的財力提高民眾滿意度注入“強行針”。
因此，叫停PPP或者摒棄PPP并非92號文的初衷，也是對于92號文的一種誤讀。92號文的根本目的在于規范和引導，為PPP的發展之路掃除障礙，讓PPP得以更加合法合規合理的實施。
二、PPP仍是提供公共服務的重要方式
眾所周知，本輪PPP的興起始于國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下簡稱“43號文”）的出臺，隨后于2015年初出臺的《中華人民共和國預算法》修正案（以下簡稱“新《預算法》”）對于地方政府通過發行債券舉借限額債務做了明確規定。一方面，43號文為規范地方政府舉債融資，強調規范的地方政府舉債融資機制僅限于政府舉債和PPP，且進一步明確融資平臺公司與政府融資職能的剝離。另一方面，新《預算法》嚴格控制地方政府舉借債務的方式和規模，要求地方政府債務全部納入預算統一管理。在兩手舉措雙管齊下的背景下，PPP也就順勢成為了地方政府投資建設基礎設施項目的優先選擇。
近期，財政部接連對于多起部分市縣違法違規舉債擔保問題的通報，以及國家審計署網站公布的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》（以下簡稱“《報告》”）等信息都表明，“嚴管地方債”、“遏制隱性債”仍然是中央現階段經濟工作的重中之重。《報告》還明確提出支持地方政府合法合規與社會資本合作，與此同時，穩步推動融資平臺公司市場化轉型，規范融資平臺公司的融資管理，堅決制止地方政府將公益性事業單位演變為融資平臺。
可見，在43號文和新《預算法》的政策和法律背景下，規范的地方政府舉債融資機制仍然僅限于發行地方債以及PPP。而在政府舉債方面，雖然《報告》允許適度增加地方政府專項債務限額，但在新《預算法》對于債務實行限額管理的要求下，債券資金對于公共領域融資缺口的緩解作用仍然有限。因此，從現實需求來看，PPP未來仍然會是地方政府提供公共服務的重要方式。
三、借鑒經驗、汲取教訓，合力促進PPP健康和可持續發展
在新形勢下，如何做大做多PPP項目的基調已發生實質性變化，如何實現PPP的健康和可持續發展則成為了當前各地政府面臨的首要任務。而對于社會資本和金融機構來說，與其感嘆市場的嚴寒，不如審慎思考如何重整旗鼓，在PPP市場上繼續搶占先機。筆者認為，PPP模式是舶來品，正如王守清教授所言，“發達國家的今天就是發展中國家的明天”，因此，為實現PPP的健康和可持續發展，除了應加快推進國內PPP立法之外，項目實施過程中還應充分借鑒國際經驗、汲取教訓，并應遵循以下理念和原則：
1.基于用戶思維進行合理的項目策劃，并開展充分的前期論證
PPP項目本質上屬于公共服務項目，服務對象是社會公眾和用戶，因此，項目前期就應當基于用戶思維進行合理的策劃，以提高公眾滿意度。以位于美國貝爾沃堡的Herryford Village軍事住房項目（2007 NCPPP Infrastructure Award Winner）為例，美國陸軍部通過PPP模式與社會資本Clark Realty公司開展合作，為軍人及其家屬提供高質量的經濟適用房。在前期策劃過程中，項目充分考慮了用戶對于房屋的需求，例如軍人家庭需要更多的空間容納在軍事任務中的裝備用品；軍人家庭的孩子數量通常較多從而需對房屋的空間結構進行特別設計等。按需供給、量身打造理念的貫徹，使得這一項目取得了非常大的成功。
PPP項目策劃實施過程中還應積極挖掘項目潛在的經營性空間，從而在降低項目財政支出壓力的同時，實現項目運營的可持續性。以美國紐約的Brant Park項目為例，該項目中運營商在冬季期間將草坪改造為溜冰場，免費對公眾開放，但同時提供快速通道、冰鞋頭盔等租賃、溜冰培訓等有償服務；寄存柜免費提供但現場同時銷售鎖具；溜冰場每年都會與知名機構開展廣告冠名等合作。該項目的運營經驗同樣值得國內諸多同類項目借鑒。
2.確定清晰的合作邊界和合理的交易結構，為項目順利實施打下堅實基礎
新政策趨勢下，無論是92號文，國資192號文，還是銀監會征求意見的資管新規，都從各自監管層面對PPP項目“真出資、真運營、真考核、真風險分擔”提出了具體要求。一系列新政，都在推動PPP的規范和有序運作。
然而，實踐中不乏有地方政府、社會資本以及金融機構一味追求項目“做大做快”。例如不少海綿城市項目和城鎮綜合開發項目對子項目類型不作區分，盲目打包做大，致使合作邊界不清晰；又如為實現項目盡快落地，不少項目以不合理的倒計時方式完成項目前期工作包括社會資本的招選，致使項目前期方案論證不充分、交易結構不合理的現象時常發生。這些因素在不同程度上將影響到PPP項目合同的完備性，極易引發爭議，進而影響到項目的順利實施。鑒于此，項目前期準備工作的充分性應當引起各方高度重視，在此基礎上，合理的交易結構才有可能得以設計。
3.建立合理的項目風險分擔機制，實現政企雙方良性合作
“利益共享、風險分擔”是PPP項目應遵循的基本原則。但是，實踐中由于對PPP理念認識不到位以及政企雙方地位不對等等因素，不少項目存在風險分配不合理之處。例如，政府以向社會資本方變相承諾固定回報等方式實施項目；績效考核機制流于形式；甚至有政府方出資代表要求社會資本保障其固定回報等等，這些不合理的風險分擔機制都為項目的實施埋下了隱患，最終將根本上影響政企雙方合作目標的實現。
以印度德里機場快線PPP項目為例，政企雙方約定該項目的土建工程由政府下屬國企負責建成并移交項目公司，項目公司僅負責項目運營部分的系統安裝及地鐵通車后的運營與維護工作，但是由于政府方僅負責工程缺陷的維護與修繕責任，不承擔項目的運營風險，使得最終建設進度問題影響了運營開始的時間，質量問題也影響了運營部分的績效，實際還是由社會資本間接承擔了工程的建設風險，進而導致社會資本的退出。
4.通過充分競爭招選合適的社會資本，以真正實現PPP物有所值
通過競爭方式招選合適的社會資本，提升公共服務的質量和效率，實現項目的物有所值目標，是PPP作為公共服務創新供給機制的基本理念。但是實踐中， 不少項目“明招暗定”，通過設置不合理條件排除潛在競爭對手，或者不合理采用單一來源采購方式確定社會資本，這些做法大大削弱了項目競爭的充分性，也擾亂了PPP市場秩序。缺乏競爭性的社會資本招選程序，無論在定價機制的適當性還是合作機制的完善性等方面都可能存在不足，這些從根本上都將會背離PPP機制的物有所值目標。
PPP的核心仍是運營，能力更強的社會資本其競爭力更強，節約的成本更多，為社會公眾帶來的效益也就更大，更能實現PPP項目的物有所值。以英國Sky Bridge PFI項目為例，蘇格蘭發展部作為政府方在項目初期就制定了明確的目標，除建造一條收費大橋以解決交通問題這一主要目標外，具體還包括設計目標（達到國際標準并與周邊環境相和諧）、成本目標（過橋收費水平不能超過原輪渡收費標準）和物有所值目標，即采用競爭性方式獲得大橋設計、建設、融資和運營服務，以尋求公共資金的物有所值最大化。借此，政府通過競爭程序充分挖掘社會資本的設計能力，最大化地提高了PPP項目的經濟、社會和環境效益。
5.加強政府、社會資本和金融機構通力合作，實現項目融資目標
成功的PPP不僅需要政企雙方建立良好的合作關系，更應當是政府、企業和金融機構三方通力合作的產物，只有各方基于共同的項目目標才有可能實現共贏。
在企業對外投資客觀上受到規模限制、監管機構規范融資增信措施的背景下，未來項目融資必定會是PPP發展的一大趨勢。在項目融資模式下，一方面，社會資本方股東應當積極落實股權投資資金來源，在其投資范圍內對于PPP項目按規定承擔有限責任；另一方面，政府方對于項目的支持和保障也應當充分到位，以滿足項目投融資風控的基本要求。由此，在政府與社會資本之間將實現更為合理的風險分擔。
而對于金融機構來說，92號文出臺后，PPP的規則越來越清晰，有利于減少金融機構對于項目合規性風險、回報機制不透明等不必要的擔憂，使其在前期對項目的識別和定位會更加準確。但與此同時，“小股大債”、“名股實債”等融資方式的落幕，以及各級央企、國企對于股東擔保的諸多限制，對金融機構的主動風控能力提出了更高要求。因此，金融機構應廣泛借鑒國際PPP項目融資經驗，探索多元化的項目信用擔保措施以降低自身貸款融資風險。以柬埔寨甘再水電站BOT項目為例，貸款人中國進出口銀行在采用以項目公司作為借款人的純項目貸款模式的同時，建立了完善的融資擔保結構，包括合同權益抵押、股東股權質押、土地權益及廠房抵押、機器設備抵押、賬戶質押、保險轉讓和抵押擔保以及股東出具的完工擔保等等。此外，由于PPP強調社會資本的“真股”投資以及項目運營的穩定性，金融機構在關注項目風險的同時，還應關注項目實施主體的運作能力，以免因運營能力影響績效考核結果，間接增加其對于金融機構的償債風險。
四、結語
PPP的可持續發展需要漫長的過程，92號文無疑會成為這條漫長道路上的筑基石。PPP的健康發展離不開各方的共同努力，只有良性的法律政策、市場環境和基于項目實現“共贏”的理念才能讓PPP擁有更加廣闊的空間健行致遠。從這個意義上講，PPP并未進入寒冬，只是正在接受PPP春天到來前的考驗，相信在不久的將來我們就會共同迎來更加晴朗的明天。
參考案例及資料來源：
1.Herryford Village軍事住房項目：HERRYFORD VILLAGE AT FORT BELVOIR，https://www.ncppp.org/resources/case-studies/real-estate-and-economic-development/herryford-village-at-fort-belvoir/https://www.ncppp.org/resources/case-studies/real-estate-and-economic-development/herryford-village-at-fort-belvoir/.
2.印度德里機場快線PPP項目:高雨萌、王守清、馮珂，《印度德里機場快線PPP項目的失敗原因與啟示》[J].《建筑經濟》，2017,38(6):27-31.
3.英國Sky Bridge PFI項目:王強，《PPP如何做，才能更有情懷？——兼談設計在PPP項目中的作用》，清華PPP研究中心微信公眾號，2017年5月2日.
4.柬埔寨甘再水電站BOT項目：周嘯東主編，《中國工程企業“走出去”經驗與教訓》第115頁，機械工業出版社，2015年11月第1版.
