世界跨徑最大的山區板桁結合加勁梁懸索橋———貴甕高速公路清水河大橋。楊俊攝
“十三五”規劃綱要提出，創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸收社會資本參與。
在剛剛結束的全國兩會上，PPP(政府和社會資本合作)再度成為熱詞引發社會高度關注。不僅政府工作報告4次提及PPP，在正式公布的“十三五”規劃綱要中，也隨處可見PPP的身影。3月22日，中央深改組召開會議，通過《關于深化投融資體制改革的意見》，提出完善PPP模式。在經歷2015年的PPP元年后，2016年無疑將迎來PPP的大爆發。那么，到底什么才是真正的PPP?如何認識PPP給社會經濟帶來的好處?怎樣才能推動中國PPP健康發展?帶著上述問題，3月16日-18日，本報記者參加了國務院國資委新聞中心主辦、中國交通建設集團有限公司(以下簡稱“中國交建”)承辦的“走進新國企·尋找PPP樣本”活動以求尋找答案。
■■清水河大橋的啟示
3月17日，當記者站在云霧繚繞的世界第二高橋、主跨徑達1130米的懸索橋——貴州省清水河大橋時，很難想象在這樣一個典型的喀斯特地貌、全年70%都是雨雪天氣、地勢險峻的狹窄河谷，短短29個月就完成了原本需要至少4年才能完成的控制性工程，光建設所需的鋼材、水泥、砂石等材料重量就達90萬噸。
更讓人驚嘆的是，隨著2015年12月31日中國交建投資建設的貴陽至甕安高速公路清水河大橋的通車，貴州高速公路通車里程超過5100公里，實現全省88個縣通高速公路，成為西部地區第一個實現縣縣通高速公路的省份，也是全國實現縣縣通高速公路為數不多的省份之一，被譽為交通建設領域的“貴州模式”。
“天無三日晴，地無三尺平，人無三兩銀”，這是貴州最經典的民諺。貴州省交通運輸廳黨委書記、廳長王秉清介紹，當貴州省提出“縣縣通高速”的發展目標時，連很多搞交通的人都認為不太可能實現，當時，省市縣三級政府投入資金只有360億元，唯一的辦法就是創新PPP商業模式、引入外部資金。2007年12月，全長約80公里的貴陽至都勻高速公路正式開工。這條路總投資75億元，投資者是中國交建旗下3家子公司。投資建設模式叫做BOT+EPC(建設—經營—轉讓+設計采購施工總承包)。這是貴州省第一條引入社會資本投資的BOT高速公路項目，也是國內高速公路第一個真正意義上的BOT項目。
曾多次參與貴州投資項目投資評估的中國交建總裁助理、投資事業部總經理趙喜安告訴記者：“BOT+EPC是一次大膽的突破，這樣的模式在當時還是有政策障礙的，中國交建敢于提出這個模式，貴州敢于最先嘗試，這應該是中國交建和地方經濟發展理念的一次重大提升。”
理念和模式的創新，讓清水河大橋的建設呈現了完全不同的面貌。中交二公局二公司的項目經理王鳳存介紹，常規招標模式下，工程劃分為多個標段，幾十家單位共同參建，周期長、效率低、成本高。PPP模式下，政府一次采購之后，企業成為了項目實施的“主角”，從早期的建設者變成了提供者和運營者，由過去的“要我干”變成“我要干”，央企的設計、施工、建設、技術、管理、投融資全產業鏈優勢充分發揮，從而使資源投入最小，產出最大。王鳳存還告訴記者，考慮后期的運營和維護成本，企業還自加壓力增加了數千萬投入，“我可以負責地說，清水河大橋‘5年無病害，10年不大修’，這不是誰都可以做到的。”
PPP模式的創新，也讓政府有了大顯身手的舞臺，從基礎設施公共服務的經營者變成一個合作者和監管者，2008年至2015年，貴州縣縣通高速公路建設總投資達到4111億元，8年新建成高速公路4206公里，提前三年實現縣縣通高速公路的目標。王秉清表示，大交通引領了大開發、大開放、大旅游、大產業、大扶貧、大物流和大數據，進一步夯實了貴州經濟起飛的基礎。2015年貴州省GDP增長10.7%，連續五年位居全國前3位，微軟、西門子、阿里巴巴等一大批國內外500強企業紛紛進駐。
■■PPP模式可以千姿百態
其實，PPP并不是一個新鮮事，引入中國已有30多年歷史，這兩年的突然爆發，離不開中央政府的大力推動。公開信息顯示，從2014年至今，政府部門下發了關于PPP的政策通知達54份。財政部PPP中心的數據表明，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺,項目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程等19個行業。其中，市政工程類項目1875個，生態建設和環保類項目988個，交通運輸類項目達817個。
在許多人看來，政府大力推動PPP緣于手上沒錢了，對此，財政部政府和社會資本合作中心副主任焦小平告知記者，“早期的時候，政府把PPP作為一種融資的手段，更多是因為缺錢。黨的十八屆三中全會以后，PPP被賦予了新的含義，去年國辦發42號文《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》明確把PPP模式提高到‘推進國家治理體系和能力現代化’的高度，這是前所未有的。PPP作為公共服務供給機制的重大創新，打破了過去公共服務只有政府官辦的模式，放開市場準入，選擇專業的人做專業的事，通過競爭的方式提高整體公共服務的質量和效率，讓有限的財政資金多辦事、辦好事。”
雖然很多人近兩年才聽說PPP，但對中國交建來說卻已是多年前的故事，趙喜安說，“可以講，中國交建對PPP已經有了近10年的探索和發展，是國內PPP較早的實踐者。”據介紹，在早期的“BOT+EPC”基礎上，“貴州模式”不斷推出升級版，包括“BOT+EPC+政府補助(+建設期補貼、運營期前N年補貼、運營期全周期補貼，+交通量保底，+配套土地收益等)”、“BOT+EPC+社會投資人收益率保底”、“BOT+EPC+引入基金”等。截至2015年底，中國交建共有160余個投資項目，涉及投資合同總額約7500億元，累計完成投資總額近3000億元，80%以上的投資項目采用PPP模式，這些模式千姿百態，甚至一個項目一種模式，但是主體沒有變都是政企合作。“模式創新已成為中國交建核心競爭力之一”，趙喜安很自豪。
面對眾說紛紜的PPP，國家發改委投資司副司長韓志峰告訴記者，“從我個人理解，PPP就是一個理念，就是政府代表社會公眾和社會資本建立一個平等合作的伙伴關系，更好地為社會公眾提供公共服務，這就是PPP的本質。”當前，有些地方一哄而上盲目推PPP項目，韓志峰介紹，從國外的實踐來看，參與PPP項目的社會資本大致是兩類，第一類是追求相對長期穩定回報，回報率不一定很高，但是很穩定，風險不大，如各類保險資金、養老資金等。第二類是具有設計、建設、施工、運營管理、投融資一體化能力突出的企業。韓志峰還表示，“只有通過創新才能更好地把PPP落到實處，我們推進PPP不能簡單照搬國外的模式，更要適應國家改革開放的歷程和現實社會發展的需要。”
■■PPP的改革在路上
記者注意到，在貴州省宏偉的交通藍圖上，并沒有民營企業的身影。王秉清解釋，“首先交通項目的體量太大了，動輒上百億元;另外，交通項目的回報率只有4%~8%，我們沒有真正感覺到哪個民營企業能投200億元來修一條路。”
央企為什么能成為首個吃螃蟹的人，中國交建董事長劉起濤告訴記者，“中國交建是我國最大的高速公路投資商，全球30萬公里的高速路有3萬公里由我們設計建設，投資中西部地區的高速公路是職責所在。此外，在與各級政府的投資合作中，中國交建不是單純追求投資收益，而是把企業工作的高效率、低成本優勢融入到地方經濟社會發展中，通過投資拉動經濟社會發展，同時獲取合理回報，實現企業從生產經營向資產運營的轉型升級。”劉起濤還透露，中國交建已經連續11年在國資委考核中獲評“A”級企業，今年仍將保持兩位數增長，年底公司總資產將超萬億元。
在采訪中，記者感受到了政企雙方對PPP的高度認可：對政府來講，通過PPP的模式引進了社會資本合作，利用最低的成本投入，實現了區域發展、戰略提升、經濟發展質量，提高了人們的生活水平;對企業來講，PPP點燃了企業熱情，為社會資本打開了更為廣闊的市場空間，一些傳統模式下尚不具備投資條件的項目變為可能。但在現實生活中，政企攜手殊為不易，2015年我國PPP落地項目不足5%。對此，貴州省交通運輸廳總規劃師邱禎國講述了他的體會，“我認為PPP模式中政府和企業同等重要，作為政府一方要有一個讓利的擔當，讓小利得了貴州發展的大利，沒有大交通不可能實現大發展。另外還要找準企業的關切點，企業的關切點就是發展和回報。在政府和企業這兩個積極性都充分調動起來后，PPP模式剩下的就是技術問題了，最終目標是形成合力、互惠共贏。”
僅僅兩年多時間，我國就初步建立了PPP的制度框架，但只是邁出了萬里長征的第一步。已經在PPP領域耕耘10年的趙喜安建議，一是政策層面，希望政府部門進一步健全法律體系，完善誠信履約機制。二是操作層面，希望政府與企業建立平等協商、權責匹配、責任落實、風險共擔、項目退出的機制。三是市場層面，希望金融支持更加有力、資本收益更加合理、競爭環境更加良性。
“前瞻未來，PPP的改革在路上。”焦小平透露，目前推進PPP制度建設的兩大舉措——PPP立法和特許經營法都在籌劃中，財政部也正協調有關部門加快推進PPP項目的配套土地、財稅等政策落地。他表示，隨著“十三五”大幕的開啟，PPP模式作為一項以供給側改革為主、需求拉動為輔的改革措施，無疑將成為未來5年我國踐行創新、協調、綠色、開放和共享發展的推進器。
■名詞解釋：
什么是PPP模式
PPP基本原則就是政府主導、企業參與、市場運作、利益共享、風險共擔。PPP中的第一個P(Public)的含義是代表政府，政府參與既可以直接出資也可以通過授予特許經營權方式參與;第二個P(Private)是指社會資本，既包括民營資本，也包括國有控股、參股和混合所有制企業等，這是中國的國情;第三個P(Partnership)是指合作關系,特點是平等、長期、收益風險共享共擔。
來源： 人民政協報財經周刊
